摘要：“十五五”期间，中国长期护理保险进入全面建制阶段。待遇给付的制度设计与政策选择不仅关系着制度的公平性以及居民的获得感，而且反过来也影响筹资的可持续性以及经办和管理服务的效率。本文在前期试点政策实践以及典型国家经验的基础上，对待遇给付的三个关键问题进行了理论分析，并提出了完善长期护理保险待遇给付的政策建议。在受益资格上，建立覆盖全年龄段的全口径覆盖模式，就业职工和非就业居民具有同等受益资格；在待遇给付方式上，实物给付为主、现金给付为辅，通过购买服务支持护理服务产业高质量发展；在保障范围上，在现有服务目录基础上，探索形成独立的长期护理服务项目，同时支持智能化护理发展、覆盖支持性与辅助性器具，加快建立针对失能人员个体需求的服务规划机制。
长期护理保险是完善社会保障体系、应对与老龄化伴随而来的人口失能风险的重要制度安排。按照党的二十大以及党的二十届三中全会、四中全会的部署，“十五五”期间长期护理保险从试点阶段进入到全面建制阶段。
长期护理保险作为一项社会保险制度，从制度框架上最重要的包含三个环节：一是筹资，二是待遇给付，三是经办和管理服务。其中，待遇给付必然的联系着制度的运行效率、公平性以及居民的获得感，是长期护理保险制度稳定、可持续性运行的基础制度。
不论是从国际上典型国家的经验还是从中国长期护理保险试点阶段的政策实践来看，待遇给付的制度安排都存在诸多的模式和做法。对这些模式和做法，在全面建制阶段既需要从理论上加以深入分析，也需要从实践的角度对相关的制度安排做出判断。本文即在前期试点阶段政策实践的基础上，对待遇给付的几个核心问题进行理论分析，并参考相关典型国家的做法，提出中国长期护理保险中待遇给付制度设计的政策建议。
三是保障的范围，包括服务项目的目录以及服务规划，即向受益人提供哪些保障内容。
对这几个核心问题，本文首先给出相应的理论分析；其次从典型国家的做法以及试点地区的政策实践的角度，比较分析不同的制度选择；最后从更加公平、更可持续的角度提出长期护理保险制度建设的政策建议。
受益资格（Entitlement）指的是社会保障项目中符合什么样条件的人有资格获得保障。不同的社会保障制度在理论上确定受益资格的标准是不同的，这与制度本身的性质有关。在社会保障制度范畴中，社会救助（Social assistance）作为“补残式”的保障制度，其受益资格的确定秉承“安全网”的原则，即受益人必须是收入上低于“安全网”标准的群体。在现实中，这部分群体往往通过家计调查的方式确定，如果收入水平低于贫困线或相当于贫困线的某个程度，即有资格获得救助。社会福利（Social welfare）制度的受益资格则是合乎条件的某个群体，比如老年福利的受益人必须是老年人。在社会保险（Social insurance）制度中，受益人的资格确定与风险以及风险的性质、涉及的范围有关。比如社会养老保险应对的是老年人的长寿风险，因此只有老年人才有资格受益；医疗保险应对的是疾病风险，而疾病风险则涉及全部人口，因此医疗保险的受益人是全部人口。此外，由于不同国家和地区的社会和政治制度、文化习俗等，还有一些制度性、政策性的受益资格确定方式。比如在一些国家和地区，针对不同的群体设计不同的社会保障制度，从而不同的群体有不同的受益资格条件。
具体到长期护理保险，作为一项社会保险制度，第一步是要依据风险的性质来确定受益资格。长期护理保险是应对失能风险的社会保险型制度安排。从理论上讲，所有年龄段的人口都有失能的风险。但失能风险的年龄分布不是均匀的，而是偏向老年的。问题的复杂性在于，虽然老年失能占比超过90%以上，但仍然有其他年龄段发生的失能。2023年德国残障人士（Handicapped）的年龄分布中，0—18周岁占2.73%，18—45岁占9.57%，45—65岁占28.94%，65岁及以上占58.76%。在德国长期护理保险的实际受益人中，75岁以下人口虽然占比较低，但也有2.3%。①我国台湾地区全年龄段残障和失能人员中，30岁以下占10%，30—50岁占17%，50—65岁占28%，65岁以上占44%。②失能风险的这种偏态分布导致长期护理保险在确定受益人资格时面临一个问题，即覆盖所有年龄段人口的“全口径”模式，还是仅覆盖失能风险最高的老年人口的“老年偏向型”模式。这是分析和判断长期护理保险受益资格的年龄维度。
分析老年偏向型还是全口径覆盖模式，第一个需要仔细考虑的是制度的公平性，即不同制度设计对受益公平性的影响。长期护理保险作为社会保险类型的社会保障制度，在受益上的公平性是横向公平的概念，即相同的人相同对待，具有相同失能状况的人应该得到同等的待遇。从这个方面，长期护理保险受益的“全口径”模式无疑更具公平性。不能因为非老年群体失能概率低就将其排除在长期护理保险的保障之外，这是长期护理保险作为社会保险制度体现其公平性的主要特征，也是实现社会保障全覆盖的必然要求（UNESCAP, 2022）。
从国际上典型的长期护理保险国家的制度选择看，荷兰与德国这两个欧洲国家是“全口径”模式，即长期护理保险的受益人覆盖所有年龄段人口，只要满足失能评估的条件，儿童、劳动年龄人口、老年人都具有受益资格（SPC & UC, 2021）。亚洲的日本和韩国则选择了“老年偏向型”的模式，即长期护理保险的受益人主要是老年人；非老年人则需要满足特殊条件才能成为受益人。日本长期护理保险的受益人，第一类为65岁及以上老年人，自动具有长期护理保险的受益资格；第二类为40—64岁人口，但需患有肌萎缩性侧索硬化、中老年痴呆症、早衰、脑血管病、动脉硬化等16种特定疾病。至于40岁以下的人口，则不在长期护理保险的受益人之内。韩国也是如此，65岁及以上老年人自动满足受益资格，65岁以下人口则需要与年龄相关的特定疾病（痴呆、脑血管疾病等）才具有受益资格。
当然，为了弥补覆盖缺口，实现对失能人员的全覆盖，采用老年偏向型模式的国家在长期护理保险之外还建立和完善其他的保障制度。比如在日本，对残障人士的社会福利政策一直很优厚，从而将失能的问题集中到应对老龄化的策略中，并通过残障人士社会福利来解决非老年群体的照护保障问题（朱思慧等，2016）。
其次，还需要仔细考虑受益资格确定的筹资效应：即不同的受益资格标准反过来会对筹资的可持续性产生一定的影响。社会保险的基本特征之一是互助共济，而互助共济背后所依据的是大数法则，即参保范围越广泛、参保人异质性越高，则制度的可持续性就越高。对于任何一项保险制度而言，不出险的群体交叉补贴出险群体是制度持续运行的关键机制。比如，在医疗保险中，健康群体补贴罹患疾病的群体；在养老保险中，在职职工补贴退休人员等。具体到长期护理保险中，则是自理群体补贴失能群体。因此，从扩大互助共济范围的角度，需要年轻群体、失能风险概率低的群体也纳入到长期护理保险中。从这个方面，全口径覆盖的模式将筹资义务与受益资格对应起来，更加有助于实现筹资的可持续性。
此外，将筹资义务与受益资格对应起来的全口径覆盖模式，还有利于克服动员参保中的逆向选择，以此来实现推动实现筹资可持续。保险理论中的逆向选择指的是出险概率低的群体不愿参加保险的现象，在长期护理保险中就是年轻群体、健康群体的参保缴费意愿不足、规避参保的问题。全口径覆盖下受益群体与筹资群体相对应，减少了逆向选择的影响。而在老年偏向型模式下，为实现扩大互助共济范围、降低参保逆向选择，就需要新的政策设计加以应对。韩国采取的措施是将长期护理保险的参保和缴费与国民健康保险捆绑，所有的医疗保险参保人都需要按照国民健康保险保费的一个比例缴纳长期护理保险费（Kim & Kwon, 2021）。
日本长期护理保险的受益人也是“老年偏向型”的，为了更好的提高筹资可持续性，一是在总筹资上，各级政府每年度都有相应的总额补贴，这相当于模糊了年轻群体对长护险受益人的补贴，降低了年轻人的名义负担；二是在具体的长护险缴费设计上，纳入了按照家庭收入来确定不同费率的机制，收入高的家庭的实际费率更高，从而加大了对高收入者的收费；三是分为两类参保人，即65岁及以上作为第一类被保险人，依据家庭收入设计不同费率，40—64岁的参保人作为第二类被保险人，其实际缴费负担依据所参加的医疗保险类型确定。反观德国和荷兰，由于是“全口径”受益人的模式，因此在筹资机制上也最简单，所有人都参保缴费、同时也同等受益。
当然，不同的国家在制度选择上有其特定的背景，简单比较不同国家的做法有失偏颇。但不论从受益公平性还是从筹资效应上看，受益资格“全口径”模式显然要比“老年偏向型”的制度运行成本更低，更加有助于制度的稳健运行。从我国长期护理保险的试点经验看，虽然我国长期护理保险是在积极应对人口老龄化的战略框架下进行设计的，但几乎所有的试点城市都采用了“全口径”的模式，受益人既包括老年失能群体，也包含别的年龄段的失能群体。在长期护理保险全面建制阶段，覆盖全口径人群的受益模式更具优势。
在受益资格的确定上，中国长期护理保险的制度选择还面临另一个特有的问题，即就业职工和非就业居民之间是不是具有同等受益资格的问题。中国长期护理保险制度在最初的建设路径上是“跟随”医保的。从早期青岛市、南通市等地的试点探索开始一直到2016年开始的第一批试点，都是由医保管理部门来推动、设计和执行的。因此，从一开始就打上了我国基本医疗保险制度的特征，即就业职工和非就业居民之间的制度分割。
中国的基本医疗保险制度包括就业职工的基本医疗保险（职工医保）和城镇和乡村居民基本医疗保险（居民医保），二者最大的制度区别是，职工医保由单位和个人缴费筹资，居民医保由个人和政府补贴共同筹资。从两个制度的运行特征看，职工医保筹资额高、待遇保障水平高，但覆盖的人数少；与之相反，居民医保筹资额低、待遇保障水平相对也较低，但覆盖的人数多。2024年中国基本医保总参保人数中，职工医保只有3.79亿人，占总参保人数的28.6%，但基金收入占基本医保基金总收入的68.0%，基金支出占总支出的64.2%。与之相反，居民医保总参保人数9.4亿，占总参保人数的71.4%，但基金收入和基金支出只占总收入和总支出的32.0%和35.8%。职工医保的人均筹资额是居民医保的5倍多。
这种制度分割首先意味着医保待遇上的巨大不公平，其次也同时意味着整个医保基金的运行是低效率的、不可持续的。社会保险的基本性质是互助共济，通过互助共济来实现收入再分配。但是，城镇和乡村居民医保的参保人主要是城镇中的“一老一小”和农村居民，他们收入水平更低（农村居民），或者没收入（城镇“一老一小”），筹资能力差，但在支出端由于平均岁数高、健康情况差，支出压力更大。职工医保主要是年轻的就业群体，具有收入能力且健康情况相对较好。职工医保筹资能力高、支出压力小，进而结存了大量剩余资金；筹资能力差的居民医保支出压力反而较大，从而就没有累计结存。2024年中国基本医保统筹基金的累计结存为3.9万亿元，其中78.8%的结存是职工医保，居民医保的结存已经处在风险线上。
具体到长期护理保险，其参保的人口结构与基本医疗保险相同，在受益资格的确定上也面临与基本医疗保险相似的问题。在制度设计中，可以有如下几种选择：一是仅建立职工的长期护理保险，也即只有就业职工有受益资格；二是同时建立职工和居民的长期护理保险，但二者分别建账、差别性受益；三是建立统一的就业职工和非就业居民的长期护理保险制度，二者具有同等的受益资格。这三种制度设计和相关的受益资格设计在之前的长期护理保险的试点中都存在，也各有其优劣（关博、朱小玉，2019；戴卫东等，2022；张盈华等，2023）。从长期护理保险制度建设的长期目标看，对这三种受益资格模式，需要从公平性、对筹资的效应以及现实可操作性等方面加以分析。
首先从社会保险的公平性以及实现共同富裕的战略目标来看，仅覆盖就业职工或仅覆盖城镇和乡村居民的模式显然是不适合的。当然，这一个模式对筹资而言是压力最小的；在现实操作性上，由于是分群体建立制度，群体之间的同质性较强，筹资、待遇的经办和执行成本也较低。但是，从制度建设的长期目标来看，将一个群体排除在受益范围之外的模式显然不符合社会保险的公平性原则。当然，从真实的操作的角度，作为一项新的制度，出于降低初始阶段建制成本、快速推动制度建设的角度，可以再一次进行选择先覆盖管理成本较低的职工，而后逐步将居民纳入，赋予其相应的受益资格。
其次，职工和居民都具有受益资格，但二者分别建制、受益资格分别确定。这也是基本医疗保险当前的制度设计。如前文所分析，这种制度设计不仅难以体现公平性，降低了社会保险的收入再分配功能，而且在筹资上也不具有可持续性，与互助共济的根本原则相悖。但是，从现实操作性来看，由于两个群体存在事实上的收入差别以及由此产生的缴费负担差别，如果考虑到保险领域都会存在的逆向选择问题，二者分别建制是具有“多缴多得”的激励效应的。在现实政策选择中，也应最大限度地考虑这一点，以防止出现制度建立后的“参保难题”。
由此，总的来看，职工和居民统一纳入到一个制度框架中，具有相同的受益资格应该是长期护理保险制度设计的总目标。这不仅是实现社会保险公平性的要求，而且也是实现制度可持续性的要求。但是，从筹资效应以及可操作性的角度，还需要最大限度地考虑制度惯性以及在动员参保、缴费、经办和管理上的成本。在总体制度设计上，职工和居民一体化纳入、具有同等受益资格；在制度建设实践中以及实施步骤上，则可以先从覆盖职工开始，逐步过渡，最终实现一体覆盖、同等受益。
社会保障制度的待遇给付方式主要有两种：一是现金给付（Cash transfer），待遇以现金的形式发放给受益人；二是实物给付（In kind），待遇以实物（商品或服务）的形式发放给受益人。到底采用何种待遇给付方式一直是福利经济学和公共经济学讨论的一个焦点。使用现金给付的好处是给受益人更多的选择，通过扩大受益人的预算约束来提高受益人的整体效用。其理论依照是受益人也是理性人，会充分的利用各种条件来最大化自身利益；而管理部门相比于受益人本身存在信息约束，其给出的选择并不全是受益人利益最大化的选择。
但是，现金给付也有一定的问题：一是没办法保证受益人将现金用在特定的用途上，发生用途转移的问题；第二，即使受益人是理性的，也承诺将现金给付用于特定用途，但若特定商品或服务的市场不存在或不完善，现金也难以在市场中兑换为商品或服务。而使用实物给付一是能够保证给付的用途与政策目标的一致性；二是在实物给付的过程中，通过战略性的市场购买还可以弥补供给市场的缺陷，保证受益人获得所需的商品或服务。
当然，在现实世界中，由于存在各种约束，现金给付与实物给付都出现了新的形式：在现金给付中，为了应对受益人转移用途，出现了有条件现金给付（Conditional cash transfer），即给付形式依然是现金，但对于现金的用途进行规定，必须用于社会保障项目所规定的用途上（Ibarraran et al.,2016）。在传统实物给付的基础上，还出现了购买券（Vouchers）的形式，即管理部门向受益人提供某种形式的购买券，受益人能够最终靠购买券在市场中的多个供给方中进行购买，通过“用脚投票”引入竞争、提高效率（Bernardo, 2024）。这两种形式在运行逻辑上都具有相似之处，即都是在确定用途的前提下，通过受益人的自由选择在供给中引入竞争以提高供给效率。
在现实的政策选择中，具体使用何种给付方式则需要分析约束条件。首先是政策目标与家庭目标和个体目标的一致性。社会保障具有其制度自身的公共目标，这个公共目标不一定与受益人自身的效用最大化目标相一致。这涉及社会福利函数的形式：在线性福利函数下，公共目标等于个人目标的简单加总，公共目标与受益人的目标实际上高度一致的，个人效用最大化就等于公共目标的最大化（Tresch, 2015）。但在公共政策实践中，社会福利函数并不是简单线性的，个人目标的简单加总并不一定等于公共目标。在这样的情况下，采用现金给付还是实物给付就需要具体分析不同的社会保障项目的公共目标与受益人目标之间的一致性。
其次，需要仔细考虑供给市场的结构。如果供给市场结构存在问题，那么现金给付下受益人获得相应商品或服务的成本就会上涨，甚至无法购买到所需的商品或服务。在这样的情况下，从实现保障目标的角度，可能实物给付更有优势。当然，采用何种实物给付的方式，则要进一步分析和考察保障目标的内容和性质。
具体到长期护理保险，其政策目标是应对参保人的失能风险，在参保人失能后为其提供对应的长期护理服务。在这里需要指出的是，这个政策目标不是缓解或应对失能人员的家庭经济负担。参保人失能后由于失去劳动能力从而带来收入损失，以及因支付长期护理的费用等会给家庭带来相应的经济负担。但长期护理保险的政策目标并不是家庭的经济负担，而是失能人员能否得到一定效果的护理。当然，失能人员得到一定效果的护理可以间接减轻家庭的经济负担，比如可以替代家属的护理，来保证家属的正常就业和收入，能减轻家庭支付的护理费用等。但这个目标是间接目标，是长期护理保险为失能人员提供护理服务后带来的间接效应。从社会保障制度的体系构建和功能分布看，缓解家庭经济负担是其他社会保障项目，比如最低生活保障制度等的功能。
这个政策目标与家庭目标并不总是一致的。例如家庭支出中“孩子优先”的现象，相比于将资源用于老年人，家庭更倾向于将更多资源配置到孩子的身上。这种现象在困难家庭中更为突出。这种支出结构的变化反映了家庭通过调整不同的支出方向以此来实现家庭效用的最大化。但是，家庭效应的最大化并不等于长期护理保险政策目标的最大化，甚至在某些特定的程度上有可能减弱长期护理保险的政策目标。
长期护理保险的受益人是失能人员，失能人员一是已经失去了劳动能力，也就不能给家庭带来收入。长期失能与因疾病带来的短期失能不同，短期失能是能恢复的；长期失能意味着未来就业和劳动的可能性消失。从家庭收入最大化的目标而言，照护长期失能人员是一种“损失”。第二，失能人员特别是重度失能人员已经失去了自主决策的能力，也无法保护相应的待遇不被挪作他用。从政策目标与家庭目标的一致性这一个方面，长期护理保险的现金给付很难保证政策目标的实现。
长期护理保险待遇给付制度设计的第二个需要考虑的问题是护理服务供给的市场结构问题。长期护理服务在供给上具有两个主要特征：一是长期护理服务的体验性特征以及非标准化。长期护理服务是为失能人员提供的基本生活照料以及与之紧密关联的医疗护理。长期护理服务直接作用于人，服务提供者向被服务方提供的服务既是一个物理过程，同时也是一个“情感联系”过程，其服务质量高度依赖于服务提供者与被服务方之间的情感联系。这种情感联系本身就是服务的一部分，直接决定着服务的质量。在物理过程上同样的服务如果其中包含的情感联系不同，那么得到的市场评价可能会存在很大的差异。这种对情感体验高度依赖的服务，在供给过程中是高度非标准化和个性化的。这就导致在市场供给过程中高昂的交易成本，这种高昂的交易成本甚至会超过提供服务本身的成本。第二，长期护理服务作为劳动密集型的服务，难以实现技术替代，从而出现“鲍莫尔成本病”，导致长护服务的成本膨胀。相比于其他部门，长期护理服务的单位劳动产出——每个护工单位时间内可以照护的失能人员数——长期难以提升，但是护工工资的上涨的速度却高于社会平均薪资的上涨的速度，从而出现单位劳动产出不增长的情况下护工工资的迅速增加，导致成本的膨胀。
服务的标准化以及成本膨胀的特征导致市场化的服务供给成本攀升速度快于失能人员的支付能力。表现在长护服务的市场供给上，一方面一些养老机构、护理机构，包括提供居家上门服务的企业处于利润率低、护工工资低的状态，另一方面失能人员的支付压力大，一些地区的服务价格远高于当地老年人的平均收入水平。给定长期护理服务供给市场的这种结构性特征，现金给付的保障效果就很难保证，甚至会出现“有钱买不到服务”的问题。从这个方面，长期护理保险更适合实物给付，通过公共政策的干预支持、规范长护服务的供给，来提升长期护理保险的保障效能。
当然，政策实践中现金给付与实物给付也不是完全分开的。从国际上典型国家的政策设计看，基本上是以实物给付为主、现金给付为辅，但现金给付的范围受到严格限制，使用途径受到严密监管。使用现金给付的情况，一是对于护理服务供给不足的地区可以给予现金支付，比如偏远地区、离岛等。比如韩国，对于因居住在岛屿、偏远地区等缺乏长期护理服务机构或者因为其他原因难以获得社会化的护理服务的受益人，能够给大家提供家庭护理费或直接提供现金给付。
二是通过现金给付来支持家庭护理等非正式照护服务。这种做法在德国很典型。德国长期护理保险受益人在确定失能等级后可以再一次进行选择现金给付，现金给付是定额的，不论实际的照护费用是多少，每月依据相应的失能等级直接给付定额现金。定额水平依据评定的失能等级确定，从2级到5级每月的定额分别为316、545、728、901欧元（GIZ, 2025）。领取现金给付后，受益人可以由共同生活的亲属提供照护，或可以雇佣专业技术人员提供照护服务。但是管理部门会对这些服务的质量进行监控。这样做的目的也是防止现金给付被挪作他用，并保证服务的质量。荷兰在长期护理保险待遇给付方式的改革中也推出了有条件现金支付（Conditional cash transfer）的选项，受益人可以在给定预算约束下自行选择服务机构，并设计服务规划，上报经办机构。为保证专款专用，长护险经办机构并不将资金拨付至个人，而是与服务机构直接进行结算。近年来，用这种“个人预算（Personal budget）”的受益人占6%左右。
中国长期护理保险制度建设在前期试点过程中关于待遇给付方式也经过了一系列的实践探索。从试点地区的情况看，实物给付即向受益人提供所需的护理服务是主要的给付方式；当然，也有一些试点地区在实物给付之外还向提供护理服务的共同生活的亲属支付了现金补贴。这些现金补贴在一些试点地区称之为“亲情补贴”。但是，必须认识到这种亲情补贴其实就是长期护理保险对共同生活的亲属提供的护理服务的购买，而不是对家庭因为出现失能人员而提供的现金补贴。也就是说，亲情补贴对应的是家属为失能人员提供的相应的护理服务。如果家属不为失能人员提供护理服务，那么相应的也就没有办法获得这笔亲情补贴。
由此引申出的另一个政策问题则是家庭非正式护理服务的供给问题。长期护理保险作为一项公共制度安排，其出现的主要背景是家庭照护功能的削弱乃至消失。二战之后，随着欧美发达国家福利制度的建设，建立社会化的长期护理服务供给体系以替代家庭照护功能的转移成为一个大的趋势。在这样的情况下，应对系统化的失能风险的长期护理保险也慢慢的出现。但是，社会化的长期护理服务供给并没有完全替代家庭非正式照护，家庭非正式照护仍然是长期护理服务供给的重要组成部分。
从长期护理服务自身的特征而言，共同生活的亲属照护中的亲情联系也是社会化的照护服务所不能完全替代的。这里涉及的一个政策问题是，长期护理保险是否应该对家庭提供的非正式照护给予相应的补贴和支持。在典型国家的做法中，德国对于共同生活的亲属提供照护服务的补贴力度是最大的。德国之所以对家庭非正式照护进行补贴，其中一个重要原因是提供正式照护的人力资源匮乏，从而加大了对家庭照护的支持。但是，必须认识到的一个问题是，随着家庭功能的进一步演化，共同生活的亲属可提供的非正式照护不仅在规模上难以满足需求，而且在专业化程度上也慢慢变得难以满足失能人员的护理需求。从充分的利用家庭照护资源，特别是鼓励和支持共同生活的亲属间的亲情联系的角度，长期护理保险待遇给付中要逐步建立多种形式的对家庭照护服务供给的支持性政策，包括向提供照护服务的共同生活的亲属提供专业性支持、喘息服务等。但是，需要指出的是，中国的家庭结构正处在快速变化期，家庭的照护功能弱化已是一个明确的趋势。在这样的情况下，长期护理保险的服务供给还应立足于提供社会化的、市场化的、专业化的服务。
长期护理保险通过购买服务来支持长护服务市场和产业高质量发展是实物给付方式的一个重要功能。长期护理服务市场是一个不完全的市场。长期护理保险作为战略性购买方，能够最终靠一系列的政策干预来支持和规范护理服务供给市场的发展：一是向长期护理服务市场注入一笔稳定的资金，从而为长期护理服务供给机构提供一笔稳定的现金流，同时撬动相应的社会资金进入护理服务市场。二是通过服务购买，为市场提供对应的技术标准和管理标准，规范护理服务市场发展，大大降低长护服务供给过程中的交易成本。三是通过战略性购买引导资源的配置，均衡护理服务市场格局，特别是通过引导资源流向偏远地区。
这种战略性购买的功能是家庭个体进行市场化购买所难以实现的。这也是现金给付有可能会出现的问题。在家庭效应最大化目标下，单纯的现金给付会改变家庭面临的预算约束，从而改变家庭的支出结构和服务购买行为，最终的结果就是受益人难以获得相应的护理服务。
不论是从理论上的分析，还是典型国家的做法，中国长期护理保险的待遇给付模式应该是实物给付为主、辅之以现金给付。对于现金给付，也要明确其性质，即现金给付是长期护理保险购买共同生活的亲属提供的照护服务的费用，而不是对家庭的现金补贴。此外，对于现金给付的使用以及共同生活的亲属提供的照护服务也要进行相对有效的监督，以防止转换资金用途，并保证照护质量。
受益资格确定了谁能够得到长期护理保险的保障，待遇给付给出了受益人以何种方式获得保障，服务目录和服务规划则分别从宏观和个体的角度规定了长期护理保险提供哪些内容的服务。服务目录是长期护理保险从制度管理角度给出的覆盖失能人员所需的所有的相关服务的范围。服务目录的确定从理论上分为两个层面：一是不考虑预算约束的失能人员在大多数情况下要的所有的相关服务；二是考虑预算约束下实际能够给大家提供的相关服务。
在不考虑预算约束下，失能人员所需的服务范围大多数来源于对失能以及长期护理服务的定义。不同的定义内涵了不同的长期护理服务的范围。从国际上关于长期护理服务定义的共识，长期护理服务是维持失能人员日常生活活动能力（Activity of daily living, ADL）以及基本身体机能的包括医疗护理、基本生活照料及相应社会服务在内的一系列服务（Barber et al., 2025）。中国官方政策文件上的定义也与国际上的通行定义一致，即为失能人员提供的基本生活照料及与之相关的医疗护理。这个定义是通过界定失能人员所需的一组服务来定义长期护理服务。这一组服务又可大致分为两个大的类别：一是基本的生活照料，比如喂饭、穿衣、排便、洗澡等；二是相关的医疗护理服务，比如吸痰、导尿、换药等。
这两类服务类型在现实中所包含的具体的服务项目是十分普遍的，将其围绕失能人员所需来组织起来作为长期照护服务的定义，第一步是要界定何为失能人员所需。这就需要具体比较和分析长期护理与短期护理之间的关键性差别。长期护理所锚定的对象是长期失能人员，而所谓的“长期”是与“短期”相对的一个概念。“长期”意味着失能人员已经失去了回到正常状态生活的可能；与之相对，“短期”意味着在失能后经过一段时间的治疗或康复能恢复正常生活的能力。①以此标准来界定长期护理服务的范围，首先是与医疗服务及康复服务之间的区别。医疗服务和康复服务的目标是“治疗”和“康复”，而长期护理服务的目标是“维持”。因此，具有“治疗”和“康复”功能的服务不在长期护理服务之列。其次是与生活照料服务之间的区别。生活照料覆盖的服务项目中，只有那些直接作用于失能人员、“维持”其基本身体机能和日常生活能力的服务项目才属于长期护理服务。
在政策实践中长期护理保险所涵盖的服务项目是在上述范围内考虑预算约束而得到的。长期护理保险的可用的预算约束又取决于其筹资能力及由此决定的保障宽度。筹资能力较强的国家和地区则其给定的预算约束就较宽，从而能够容纳更多的服务项目。当然，筹资能力本身又反映了一个国家和地区的经济发展状况以及政治和社会背景。不同的国家和地区在长期护理保险的服务目录上是存在比较大差别的。美国将长期护理服务作为老年医保制度的一个支出项目，其长期护理服务目录主要覆盖的是医疗护理类项目，更加偏向医疗护理服务；日本的长期护理保险则偏向于基本生活照料服务。即使在同一个国家内，服务目录也会随着人口结构、经济情况以及政治活动等因素的影响而进行改革。这方面的一个典型例子是荷兰。荷兰作为第一个将长期护理保险独立出来的国家，在早期覆盖的主要是机构护理服务，包括护理院的服务、失智人员的照护以及住院超过一年以上的人员的长期护理服务；其后所覆盖的内容继续扩展：1980年将家庭医疗服务比如出院后的康复以及行动不便的老年人的居家照料纳入其中，1982年将门诊精神健康服务纳入其中，1989年又加入了家庭照料，包括生育后的心理社会照护也纳入其中，1997年将居家照护服务纳入。这导致荷兰长期护理保险的支出快速增加，财务支付压力剧增，可持续性受到挑战。荷兰的卫生支出占GDP的比重超过欧盟中等水准，这其中长期护理的费用支出占比高达28%。①为了缓解长期护理保险的财务压力，荷兰于2015年开始对长期护理保险的待遇给付进行改革，改革的方向是“瘦身”，将原先的一些保障内容做拆分，新的护理保险只覆盖24小时需要护理的重度失能人员，其他的机构照护服务、居家照护、社会服务与支持、儿童照护与心理健康服务都转移到其他的制度中。
中国长期护理保险制度的待遇给付在试点初期即确定了以保障重度失能人员为主的政策。这一政策取向背后反映的是中国社会保障制度“保基本”的原则。“保基本”的原则意味着服务目录范围的确定面临紧预算约束。从各地试点的情况看，服务目录所覆盖项目多寡与各地长护险的筹资能力紧密相关。一些试点地区在保障重度失能人员的基础上也将中度失能人员纳入了保障范围。但总体上来看仍然是以保障重度失能人员为主。
在各试点地区服务目录的基础上，长期护理保险主管部门也出台了全国统一的长期护理保险服务项目目录。②这个目录围绕失能人员的护理需求，整合了基本生活照料服务和与之紧密关联的医疗护理服务两个类别共36个项目。这个服务目录的一个基本特征是“基本生活照料”加上“相关的医疗护理”。这种“A+B”式的目录制定方式在制度建设初期是快速确定保障范围的一个可行路径。但是，这种目录制定方式也存在一个问题，即长期护理保险提供的保障内容是可分解的。这种可分解性同时意味着长期护理保险制度本身是可分解的：长期护理保险能分解为基本生活照料保障（养老服务）和医疗保险中的医疗护理服务。但从长期护理服务作为一项独立的服务以及长期护理保险作为一项独立的社会保险制度的角度，长期护理保险提供的保障内容中应该有不可分解的部分。长期护理保险的服务目录也应该着重于这些不可分解的服务项目。这也是下一步长期护理保险目录修订和更新需要着重关注的问题。
对于服务目录，还有一个问题是在长期护理服务供给过程中的支持性和辅助性器具的保障问题。这36个项目主要是人工提供的护理服务。但在失能人员的护理中，除了人工提供的护理服务，还有一些支持性的辅助器具以及一次性用品，比如失能人员使用的专用护理床、轮椅，以及纸尿裤等。这些辅具和器具对于失能人员的护理而言在某些特定的程度上也是必需的。因此，在试点过程中也有一些地区将这些支持性的辅具和器具纳入了长期护理保险的保障范围。
但是，在这样的一个过程中需要政策进一步厘清的一个问题是，一些替代人工的器具要不要单独进行支付。这就需要对支持性的辅具和器具的性质做多元化的分析。在提供护理服务的过程中需要用的支持性和辅助性器具，一类是替代人工的器具，比如原来用人工提供洗澡、翻身等服务，但新的设备比如智能化的洗澡床可以部分替代人工；另一类是直接为失能人员提供额外的服务，比如纸尿裤、按摩床等，这些物品和设备在人工服务之外向失能人员提供了额外的服务。
对于这两类器具的支付政策应该是不同的：对于人工替代类的器具，因为已经向服务提供方进行了支付，且购买的标的物是完整的服务。至于提供方使用何种方式提供，人工还是某种设备抑或是人工与设备的组合，这是服务提供方的生产行为。这一类器具其实就是已经包含在服务的购买支付中，对其进行支付意味着对同一服务项目进行了二次支付。当然，从引导产业高质量发展的角度，对智能化的护理服务供给也可优先考虑在支付上加以倾斜和支持，但其前提是可提供更优质的护理服务。对于提供既有服务目录内的额外服务的辅助性器具，因为其提供了新的服务，因此这一类辅助器具是可以纳入支付目录中的。当然，辅助性器具的服务目录也应该遵循维持失能人员日常生活能力及保障基本的原则。
在给定服务项目目录后，待遇的给付仍然没有完成。失能人员虽然都经过了统一的失能标准评定，但每个失能人员的护理需求实际上存在很强的异质性，这就需要针对每个失能人员相应的制定一个服务的规划或方案（Care plan）。这个服务规划是长期护理保险向失能人员提供的最终的服务包。服务规划不仅是失能人员所需要的护理服务的组合，也是长期护理保险的支付依据，直接决定着失能人员能否得到符合其自身需求的护理服务。在这方面，日本长期护理保险的做法是很成熟和完善的。失能人员在通过失能评估之后，必须要提供相应的服务规划才可以获得长期护理保险的支付。服务规划依据失能人员的失能状况、家庭护理资源以及家庭经济情况等，规划其所需要的护理服务类型、频次、时长以及不一样的服务提供方等。在日本长期护理保险的经办机构以及护理服务提供方等机构中，也都设有专门的“介护支援专门员”（Care manager）的职位，服务制定、评估和审查受益人的服务规划。服务规划的设计还需要最大限度地考虑长期护理保险对不一样的等级失能人员的支付标准。在这个支付标准之下，根据失能人员的实际的需求来进行护理资源的组合（Campbell,2014）。
中国的长期护理保险制度建设虽然没有明白准确地提出服务规划的概念以及实施流程和标准，但实际上在长期护理保险的待遇给付过程中是存在事实上的服务规划的。一些试点地区在待遇给付过程中，将服务目录和服务规划放在一起，向失能人员提供不同的“服务包”。这个服务包分为不一样的类型，失能人能根据自身需要进行选择。但是，这个服务包是给定的，而不是依据每个失能人员的实际的需求来设计的。这些服务包也没有最大限度地考虑失能人员面临的经济与护理资源的约束。从进一步规范长期护理保险待遇给付以及提高长期护理保险对失能人员的保障效能，有必要在服务项目目录之内建立针对每个失能人员实际的需求的服务规划标准和流程。
中国长期护理保险制度建设已进入全面建制的阶段。在待遇给付上的一些关键性的模式和政策需要在理论分析、国际经验以及试点实践的基础上给出明确的判断和政策选择。长期护理保险待遇给付相关模式和政策的选择，第一步是要考虑制度的公平性，毕竟推动实现社会公平是所有社会保障制度的首要目标；其次，还需要仔细考虑可持续性和供给效率，待遇给付的模式反过来会对筹资产生影响，具有筹资效应；第三，要考虑制度运行和经办、管理成本，考虑政策选择的可操作性。这三个原则是分析长期护理保险待遇给付制度设计和政策选择的主要依据。
第一，在受益资格的确定上，需要仔细考虑两个维度：一是年龄维度，要确定老年偏向型还是全口径覆盖的模式。从公平性的角度，全口径覆盖的模式显然包容了所有年龄段的失能人员，体现了社会保险的公平性；其次，从受益资格的筹资效应看，全口径模式扩大了互助共济的范围，有利于降低筹资成本、提高筹资能力。二是就业职工和非就业居民的受益资格。作为一项新的社会保险制度，应避免基本养老保险和基本医疗保险职工与非就业居民二元分设带来的公平性与筹资可持续性的问题，实现一体化覆盖、同等受益资格。当然，从现实可操作性的角度，二者可以有先有后，在待遇保障上也可以有所差别。但从制度的长期目标看，还应实现二者的同等覆盖、同等受益。
这来源于两个原因：一是政策目标与家庭目标、个人目标的潜在冲突，现金给付下转移用途的监管成本比较高，因此导致政策目标难以实现；二是长期护理服务的市场供给结构问题，完全的市场化可能会导致市场供给不足和市场扭曲。至于家庭的非正式护理服务供给，在家庭规模小型化以及护理功能减弱的趋势下，长期护理保险能够最终靠购买的方式来进行补贴，但支持社会化、市场化、正规化的护理服务供给仍然是制度建设的政策取向。
当前的服务目录采用基本生活照料加与之相关的医疗护理的方式来加以界定，但从长期看还应该着重于独立的长期护理服务项目的形成。此外，考虑到人工服务的供给趋势，还应该在制度建立之初即着手支持智能化服务供给，在待遇保障上覆盖支持性、辅助性器具，以提高护理服务的供给效率。在服务目录范围内，还要建立针对失能人员实际的需求的服务规划机制，围绕失能人员的特定需求设计、规划和组合相关服务资源，提高护理服务针对性，提升服务效率。